Foreign Affairs, un percorso verso la pace in Ucraina

Trump ha bisogno di un piano di gioco realistico, forti incentivi e pazienza. Ne parla sulla rivista del Council on Foreign Relations Samuel Charap, titolare della cattedra di politica russa ed eurasiatica e senior political scientist presso la RAND Corporation.

Per coloro che cercano di porre fine alla devastante guerra della Russia in Ucraina, l'elezione di Donald Trump rappresenta un'opportunità cruciale. In netto contrasto con il presidente degli Stati Uniti Joe Biden, la cui amministrazione ha mantenuto una politica di incrollabile sostegno all'Ucraina senza spingere per una fine definita della guerra, Trump si è concentrato quasi esclusivamente su quella fine. Ha da tempo chiarito la sua intenzione di portare le due parti al tavolo delle trattative subito dopo il suo insediamento e forse anche prima. A poche settimane dalla sua vittoria elettorale, ha nominato un generale in pensione ed ex alto funzionario, Keith Kellogg, come inviato speciale per Russia-Ucraina, sottolineando la priorità che lui e la sua amministrazione daranno alla conclusione della guerra.

Questo imminente cambiamento radicale nell'approccio degli Stati Uniti alla guerra potrebbe rilanciare i negoziati che sono stati di fatto dormienti dall'aprile 2022. Allora, nelle prime settimane di guerra, Russia e Ucraina hanno condotto diversi round di colloqui di persona e online volti a porre fine al conflitto; sebbene sia stato elaborato un quadro per la pace denominato Comunicato di Istanbul, non è mai stato finalizzato un accordo. Nel periodo precedente e successivo all'elezione di Trump, tuttavia, ci sono stati segnali che sia Kiev che Mosca potrebbero essere pronte a tornare al tavolo. Ciò è particolarmente vero per gli ucraini, che stanno perdendo terreno, così come persone e capacità di generazione di energia, da due anni e hanno bisogno di un urgente sollievo prima che la loro situazione di manodopera diventi critica. Anche la Russia deve affrontare alcune sfide: sta guadagnando più terreno di giorno in giorno, ma a un prezzo estremamente alto, e il Cremlino vuole bloccare quei guadagni senza dover sostenere costi enormi a tempo indeterminato. Sebbene il presidente eletto non abbia ancora articolato un piano chiaro per porre fine alla guerra, ha dato indizi sull'approccio che potrebbe adottare. In particolare, Trump sottolinea spesso gli orribili costi umani della guerra e indica il desiderio di porre fine ai combattimenti il ​​prima possibile. Ma è improbabile che persegua un accordo di cessate il fuoco che non affronti i fattori scatenanti del conflitto. In effetti, un accordo che ponesse fine ai combattimenti sarebbe probabilmente inaccettabile sia per Kiev che per Mosca.

Per ottenere trazione, qualsiasi approccio statunitense ai colloqui deve tenere conto dei più ampi fattori scatenanti del conflitto in gioco da entrambe le parti e di come possono essere plausibilmente affrontati. L'amministrazione dovrà sia formulare un endgame completo per la guerra che affronti queste questioni fondamentali, sia elaborare una strategia diplomatica per arrivarci. Ciò significa non solo stabilire una tabella di marcia per un cessate il fuoco duraturo, ma anche identificare modi per garantire la sicurezza ucraina, fornire incentivi a entrambe le parti e definire una strategia per stabilizzare le relazioni della Russia con l'Occidente.

Di' loro come finisce

Un prerequisito cruciale per un approccio di successo degli Stati Uniti ai negoziati è un finale definito. L'amministrazione Biden ha reso una questione politica non quella di definire un obiettivo degli Stati Uniti per la guerra in Ucraina, ma di sostenere l'Ucraina "finché sarà necessario" e di rimettersi a Kiev sui dettagli del risultato desiderato. Questo rifiuto esplicito di avere un obiettivo statunitense definito non è la norma per la politica estera degli Stati Uniti. Sebbene possa essere imbarazzante per gli Stati Uniti dichiarare un risultato desiderato per un conflitto in cui non sono un partecipante diretto, Washington lo ha spesso fatto quando la posta in gioco per gli interessi statunitensi era alta e aveva una leva, come, ad esempio, negli accordi di pace di Dayton del 1995 che posero fine alle guerre nei Balcani o nella "road map" del presidente George W. Bush per una risoluzione del conflitto israelo-palestinese. In effetti, lo stesso Biden ha specificato la visione degli Stati Uniti di una fine per l'altro conflitto in corso di grande importanza geopolitica, la guerra a Gaza.

In questo contesto, il rifiuto di Biden di articolare un piano degli Stati Uniti per porre fine alla guerra in Ucraina è un'omissione evidente. Per gran parte dell'anno scorso, il silenzio del presidente sulla questione ha scatenato l'ira bipartisan al Congresso, che ha richiesto tale strategia quando ha approvato la richiesta supplementare di 60 miliardi di dollari dell'amministrazione per l'Ucraina ad aprile. Inoltre, in assenza di una strategia degli Stati Uniti, altre potenze, tra cui Cina e Brasile, hanno dominato il dibattito internazionale sulla fine della guerra: solo Pechino ha redatto tre diversi piani di pace. Il fatto che Trump abbia così rapidamente reindirizzato quel dibattito lontano dai piani di pace cinesi, e persino dal piano ucraino, sottolinea la leva che gli Stati Uniti hanno sempre avuto per plasmare l'esito.

Finora, Trump ha affermato di volere che i combattimenti finiscano, ma non ha elaborato un piano per arrivarci. Un piano del genere dovrebbe includere quattro caratteristiche chiave: un accordo di cessate il fuoco ben progettato, una garanzia credibile della sicurezza postbellica dell'Ucraina, un modo per fornire responsabilità per l'aggressione della Russia e misure per stabilizzare le relazioni russo-occidentali. La questione di quale parte controlla quale territorio difficilmente verrà decisa al tavolo delle trattative; la linea di contatto, forse con alcuni piccoli scambi e aggiustamenti, rimarrà dov'è quando le armi taceranno. Inoltre, il controllo territoriale, sebbene estremamente importante per entrambe le parti, in definitiva non è una preoccupazione così fondamentale come queste questioni politiche più ampie. E il riconoscimento delle annessioni russe è giustamente considerato un non-starter sia per l'Ucraina che per i suoi sostenitori occidentali.

Armare il porcospino

Per evitare nuovi combattimenti, un'iniziativa di pace degli Stati Uniti deve includere misure per scoraggiare la Russia, rassicurare l'Ucraina e fornire incentivi a entrambe le parti per mantenere il cessate il fuoco. Le garanzie di sicurezza per l'Ucraina che sono direttamente legate alla cessazione delle ostilità possono promuovere tutti e tre questi obiettivi. Se ci sono costi significativi legati a un futuro attacco russo, sia perché innescherebbe un intervento di terze parti o una rappresaglia da parte di un'Ucraina armata di un deterrente potenziato, Mosca sarà meno propensa a intraprenderne uno. E se Kiev è convinta che la sua sicurezza sia garantita, potrà concentrarsi sulla ripresa economica e sulla democrazia piuttosto che diventare uno stato di guarnigione.

Kiev sta cercando garanzie di sicurezza sotto forma di adesione alla NATO. Ma né l'amministrazione Biden né la nuova amministrazione Trump sembrano intenzionate a offrire questa possibilità né durante la guerra né nel suo immediato periodo successivo. Inoltre, impedire all'Ucraina di unirsi alla NATO è stato un obiettivo politico russo per decenni ed è stato tra i motivi principali del presidente russo Vladimir Putin per attaccare l'Ucraina nel 2022. Anche se l'adesione all'alleanza fosse un'opzione praticabile, è uno strumento politico goffo per porre fine a una guerra. L'adesione richiederebbe l'approvazione di 32 parlamenti e quindi richiederebbe mesi al massimo, e sarebbe subordinata all'attuazione da parte dell'Ucraina di molte riforme che non hanno nulla a che fare con la risoluzione del conflitto.

In effetti, ci sono altri modi potenzialmente più efficaci per fornire una garanzia di sicurezza all'Ucraina nel contesto di una fine negoziata della guerra. In più occasioni dalla seconda guerra mondiale, gli Stati Uniti hanno assunto impegni bilaterali di sicurezza con alleati e partner in situazioni post-conflittuali comparabili. Due mesi dopo la fine della guerra di Corea, gli Stati Uniti hanno firmato un trattato bilaterale di mutua sicurezza con la Corea del Sud in cui Washington si è impegnata a venire in aiuto di Seul se fosse stata attaccata. Dopo la fine della guerra arabo-israeliana del 1973, gli Stati Uniti hanno raggiunto un accordo con Israele in cui si sono impegnati a "azioni correttive" se l'Egitto avesse violato il cessate il fuoco o se ci fossero state "minacce alla sicurezza o alla sovranità di Israele da parte di una potenza mondiale". Questi approcci, che hanno contribuito a produrre periodi duraturi di relativa stabilità e pace, potrebbero fornire modelli per ciò che potrebbe essere offerto all'Ucraina in una futura negoziazione.

Un altro tipo di garanzia di sicurezza potrebbe assumere la forma dell'eventuale adesione dell'Ucraina all'UE. L'articolo 42.7 del Trattato sull'Unione Europea, noto come clausola di mutua assistenza dell'UE, afferma che se uno "Stato membro è vittima di un'aggressione armata sul suo territorio, gli altri Stati membri hanno nei suoi confronti l'obbligo di prestare aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro potere". Questa formulazione è probabilmente più vincolante persino dell'impegno di difesa comune della NATO, l'articolo 5, e la Russia ha già accettato di non ostacolare l'adesione dell'Ucraina all'UE durante i colloqui del 2022.

Indipendentemente dal fatto che l'Ucraina ottenga o meno impegni esterni vincolanti per la sua sicurezza, avrà bisogno di un deterrente indipendente sotto forma di forti forze armate. L'amministrazione Biden e numerosi alleati della NATO hanno già gettato le basi per fornire all'Ucraina la formazione necessaria, i trasferimenti di armi e la cooperazione di intelligence per creare questo deterrente negli accordi bilaterali di sicurezza firmati all'inizio di quest'anno. Ma i partner dell'Ucraina devono considerare il modo migliore per armare l'Ucraina per garantire una pace sostenibile. Abilitare una forza focalizzata su capacità di attacco a lungo raggio e offensiva combinata, ad esempio, potrebbe rendere una seconda invasione russa più probabile, non meno, esacerbando la percezione della minaccia del Cremlino.

Invece, gli alleati dovrebbero consentire all'Ucraina di adottare un "modello porcospino" di difesa attraverso la loro cooperazione in materia di sicurezza. Ciò comporterebbe aiutare l'Ucraina a sviluppare una forza ottimizzata per difendere il territorio controllato da Kiev quando i combattimenti finiscono, invece di fornire addestramento mirato a migliorare la capacità di riconquistare il territorio controllato dalla Russia. Non esiste, ovviamente, una netta distinzione tra capacità offensive e difensive e nessuna guida pronta all'uso su come dovrebbe essere un modello porcospino per l'Ucraina. Ma gli aiuti focalizzati sull'aiutare Kiev a mantenere il territorio dovrebbero aiutare a consentire a una futura forza ucraina di essere più efficace nel dissuadere un futuro attacco russo.

Coinvolgere la Russia

Ci vorrà più di semplici ordini del presidente ucraino Volodymyr Zelensky e Putin per porre fine in modo duraturo ai combattimenti in prima linea. Per prima cosa, le dimensioni del fronte, per gli standard dei conflitti globali contemporanei, sono straordinarie e presentano sfide proprie. Considerando le aree indiscusse lungo i confini dell'Ucraina con Bielorussia e Russia, nonché la linea di contatto in Ucraina, il fronte si estende per quasi 1.200 miglia.

Il controllo di una tale linea richiederebbe decine di migliaia di peacekeeper, un numero incredibilmente grande, anche se Russia e Ucraina accettassero di consentire una tale forza, il che è altamente improbabile. Tuttavia, sistemi e sensori senza pilota potrebbero essere sfruttati per stabilire un sistema di monitoraggio efficace lungo le linee del cessate il fuoco. Un tale sistema richiederebbe probabilmente la supervisione di terze parti per valutare le informazioni in arrivo e per arbitrare le controversie. Dovrebbero essere integrati meccanismi di responsabilità per garantire che le violazioni abbiano un costo. E una zona demilitarizzata con chiari limiti per gli schieramenti da entrambe le parti dovrebbe essere attentamente progettata per evitare le insidie ​​degli accordi di Minsk, gli accordi firmati nel 2014 e nel 2015 volti a porre fine a quella fase precedente della guerra della Russia, che non contenevano una linea di cessate il fuoco concordata di comune accordo o chiari impegni di disimpegno.

Un altro problema cruciale sarà garantire che l'aggressione del Cremlino comporti costi sostenuti per dissuadere la Russia o qualsiasi altro stato dall'invadere i vicini. Sebbene Putin rivendicherà inevitabilmente la vittoria quando cesseranno i combattimenti, il resto del mondo non dovrebbe trarre l'impressione che la Russia non abbia pagato alcun costo per la sua aggressione. L'Occidente può imporre tali costi mantenendo alcune sanzioni e controlli sulle esportazioni come misure in atto a lungo termine, o fino a quando la Russia non si ritirerà completamente dall'Ucraina. Inoltre, come parte dell'accordo, i circa 300 miliardi di dollari in beni statali russi che sono già congelati nei paesi occidentali potrebbero essere destinati alla ricostruzione dell'Ucraina, con l'esplicito consenso della Russia. Il Cremlino con ogni probabilità riconosce che non rivedrà mai più quei fondi, quindi un simile accordo non è implausibile. A meno che Mosca non acconsenta legalmente che i fondi vengano utilizzati per tale scopo, gli stati europei chiave continueranno a opporsi alla loro spesa per paura di creare un pericoloso precedente. È probabile che Mosca chieda in cambio che l'Ucraina rinunci a ulteriori richieste monetarie nei confronti della Russia per i danni causati durante la guerra.

La Russia avrà anche bisogno di alcuni incentivi positivi per rispettare un accordo. Si potrebbero mettere sul tavolo delle garanzie che l'Ucraina rimarrà non allineata, che forze e infrastrutture straniere non saranno schierate in Ucraina e che si potranno raggiungere intese reciproche sui limiti degli aiuti militari occidentali, e tali garanzie non devono necessariamente essere incompatibili con le garanzie di sicurezza occidentali per l'Ucraina. Sarebbero simili a ciò che le parti stesse avevano immaginato nel Comunicato di Istanbul del 2022. Gli incentivi potrebbero anche comprendere un parziale alleggerimento delle sanzioni, con clausole di ritorno per reimporle se la Russia viola i termini dell'accordo. Inoltre, è improbabile che la Russia accetti di porre fine ai combattimenti senza colloqui su questioni NATO-Russia che vanno oltre l'Ucraina, come l'equilibrio delle forze convenzionali e le capacità di attacco a lungo raggio sul continente. Accettare un processo di consultazione per affrontare queste questioni parallelamente ai colloqui sulla guerra stessa potrebbe essere parte degli accordi per porre fine alla guerra. Istituire un tale processo non è un regalo alla Russia; servirebbe anche gli interessi occidentali, poiché qualsiasi accordo duraturo richiederebbe la gestione di tensioni più ampie tra Russia e Occidente.

La comunicazione è la chiave

Oltre a identificare gli elementi principali di un accordo, gli Stati Uniti hanno bisogno di un piano per arrivarci. Il primo passo è che Washington avvii un dialogo con Kiev e gli alleati degli Stati Uniti sulla conclusione. Sorprendentemente, è stato dedicato poco tempo a questo problema dall'inizio della guerra. In effetti, fino ad oggi, molti alti funzionari statunitensi ed europei lo considerano una priorità secondaria; a dicembre, il nuovo segretario generale della NATO, Mark Rutte, ha affermato: "Dobbiamo avere questi dibattiti, ma per l'immediato futuro, la cosa più importante è far arrivare i vostri aiuti militari in Ucraina".

Questo approccio deve cambiare. Un negoziato è alle porte e i funzionari statunitensi ed europei devono essere pronti. Prepararsi ai colloqui e costruire un consenso sull'approccio generale richiederà tempo e dovrebbe iniziare immediatamente. Il contributo dell'Ucraina sarà essenziale. Senza i consigli degli Stati Uniti e dei suoi alleati, Kiev ha prodotto idee irrealistiche sulla fine della guerra, come il piano di vittoria di Zelensky annunciato questo autunno. Il presidente ucraino e il suo team trarrebbero vantaggio da un impegno regolare con le loro controparti occidentali sulla strategia diplomatica per evitare questo tipo di dissonanza.

Il passo successivo è l'apertura di canali di comunicazione con la Russia. Non c'è stato alcun dialogo regolare tra Mosca e le principali capitali occidentali da quando è iniziata l'invasione su vasta scala. Affinché i negoziati abbiano qualche possibilità di successo, gli scambi di opinioni, anche senza alcuna aspettativa di raggiungere un accordo, dovrebbero diventare la regola e non, come sono ora, l'eccezione. A questo proposito, la nomina di Kellogg da parte di Trump come inviato speciale per la guerra rappresenta un'opportunità significativa, poiché può essere utilizzata per convincere Putin a nominare una controparte russa. Ciò faciliterebbe significativamente l'impegno con Mosca; al momento, nessuno al Cremlino sembra avere l'autorità per negoziare su queste questioni.

Infine, prima di iniziare i colloqui veri e propri, gli Stati Uniti dovrebbero promuovere misure di de-escalation. Due di questi sforzi sono già sul tavolo: un accordo mediato dalla Turchia per evitare attacchi alle navi civili nel Mar Nero e un accordo negoziato dal Qatar per evitare attacchi alle infrastrutture energetiche. Il testo di entrambi gli accordi è stato in gran parte finalizzato, ma nessuno dei due è arrivato al traguardo. Una spinta da Washington potrebbe aiutare. Ulteriori misure di questo tipo potrebbero includere impegni a non colpire oltre una certa distanza dalla linea di contatto; scambi di prigionieri di guerra tutti per tutti, al contrario dell'attuale pratica di scambiare solo un numero uguale e limitato di prigionieri; e un impegno a non impegnarsi in ulteriori incursioni attraverso le aree del confine internazionale che entrambe le parti riconoscono ancora come tali. (Quest'ultima misura escluderebbe un'altra offensiva di Kursk, ma anche qualsiasi sforzo russo per creare una zona cuscinetto nella regione di Sumy in Ucraina, che confina con Kursk.)

Se alcuni di questi passaggi iniziano a dare i loro frutti, le consultazioni potrebbero iniziare su più binari. Oltre ai contatti bilaterali tra Kiev e Mosca, potrebbe essere istituito un gruppo di contatto che coinvolga Ucraina, Russia, le principali potenze occidentali e forse la Cina. Separatamente, potrebbero iniziare parallelamente i dialoghi sulle questioni Russia-USA e Russia-NATO.

Un anno, non un giorno

Mentre Trump e Kellogg si preparano ad avviare i negoziati, ci sono diverse insidie ​​importanti che dovrebbero essere evitate. Innanzitutto, sarà fondamentale gestire le aspettative, sia quelle del pubblico che dei governi coinvolti. La promessa di Trump di un negoziato di 24 ore era probabilmente ambiziosa, ma sembra chiaro che il suo team vuole muoversi rapidamente. Tuttavia, come è stato vero in molti precedenti colloqui di conflitto, è più probabile che i tentativi iniziali di negoziare falliscano; il percorso sarà lungo e richiederà grandi spese di tempo e un'attenzione di alto livello da parte degli Stati Uniti e dei suoi alleati. L'entità dell'inimicizia tra Russia e Ucraina, e tra Russia e Occidente, e la scarsità di comunicazione tra le parti negli ultimi anni renderanno i colloqui molto difficili da avviare e una lunga fatica una volta che lo faranno.

Sarebbe sorprendente se gli sforzi diplomatici per porre fine alla guerra avessero successo in meno di un anno, se mai ci riuscissero. Considerate che ci sono voluti due anni e più di 500 incontri perché le parti dell'armistizio coreano giungessero a un accordo. Oltre a fermare i combattimenti in Ucraina, il compito ancora più grande di stabilizzare le relazioni russo-occidentali richiederà probabilmente un processo aperto piuttosto che un singolo documento concordato. Un altro rischio nel premere per un accordo rapido è che potrebbe creare l'impressione che gli Stati Uniti diano più valore a un accordo concluso che a uno buono. Washington non vorrebbe creare aspettative a Mosca sul fatto che gli Stati Uniti non siano interessati ai dettagli e quindi disposti a fare concessioni significative nell'interesse di una rapida risoluzione.

Un'altra trappola sarebbe l'uso di ultimatum per costringere le parti ad accettare un accordo. Alcuni nell'orbita di Trump hanno sostenuto l'uso degli aiuti militari degli Stati Uniti all'Ucraina come un manganello contro qualsiasi parte si dimostri intransigente nei colloqui: sia minacciando di aumentare l'assistenza a Kiev per mettere sotto pressione la Russia, sia di interromperla se l'Ucraina si rifiuta di fare i compromessi necessari. Entrambe le misure potrebbero ritorcersi contro. Non è nell'interesse degli Stati Uniti interrompere completamente gli aiuti all'Ucraina in quasi nessuna circostanza, perché ciò potrebbe consentire alla Russia di prendere il controllo del paese. Considerando la quantità di aiuti che gli Stati Uniti hanno già fornito all'Ucraina, non c'è molto spazio per Washington per espandere il flusso di armi in termini quantitativi, e ulteriori aumenti qualitativi comporterebbero rischi di escalation inaccettabili. In ogni caso, è improbabile che tali minacce si dimostrino efficaci: la leva degli Stati Uniti con Russia e Ucraina è significativa, ma non così tanto da costringere una delle due ad accettare quello che considerano un cattivo accordo, poiché entrambe vedono le questioni in gioco come esistenziali o quasi esistenziali. Terzo, Trump e Kellogg dovrebbero evitare di farne un negoziato bilaterale tra Stati Uniti e Russia. Mettendo da parte l'immoralità e le brutte risonanze storiche dell'esclusione di Kiev dal decidere il proprio destino, è necessario coinvolgere la parte ucraina per motivi puramente pragmatici: l'Ucraina può affossare qualsiasi accordo che ritenga inaccettabile. Inoltre, ci sono impellenti ragioni pratiche per mantenere coinvolti gli europei e altri alleati degli Stati Uniti come il Giappone: il processo di adesione all'UE è fondamentale per la futura stabilità dell'Ucraina; le risorse economiche degli alleati saranno necessarie per sostenere la ricostruzione; e avere una posizione unificata tra Stati Uniti ed Europa impedirà alla Russia o all'Ucraina di giocare una parte contro l'altra.

Sebbene l'arrivo al potere di un presidente degli Stati Uniti che promette di porre rapidamente fine alla guerra sollevi la possibilità di una svolta, pone anche grandi rischi. Questi saranno negoziati ad alto rischio, per lo più tra due belligeranti amareggiati in una guerra che ha ucciso decine di migliaia, e forse centinaia di migliaia, da entrambe le parti. Se gli sforzi di Trump falliscono, la dinamica del conflitto non tornerà semplicemente a uno status quo ante stabile: la guerra si sta intensificando e sta anche diventando più internazionalizzata. Con una visione ben definita della fine dei giochi e un piano di gioco per arrivarci, la nuova amministrazione potrebbe contribuire a porre fine a questo orrore e ai crescenti rischi che pone al mondo più ampio.

[Fonte: Foreign Affairs; Foto: Geopolitica.info/CC0 1.0 Deed]